破产程序中，谁负责通知债权人申报债权？

一、通知义务主体

根据《企业破产法》的规定，通知债权人的义务主体有两个：法院和管理人。在不同的场合下，针对不同的通知事项，通知义务主体有所不同。破产法条文中与通知债权人申报债权有关的条文主要就是第十四条第一款，“人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。”该条第二款进一步明确了通知和公告的内容，主要就是告知债权人法院受理破产申请以及申报债权、第一次债权人会议的时间地点等有关情况。

可见，破产程序中，管理人并非唯一的通知义务主体（如第六十三条），法院也负有一定的通知义务（如第十四条、第六十五条、第一百零七条），只是二者通知的对象和适用的情形有所不同。在通知债权人申报债权的义务上，法院与管理人的义务可能存在部分重合，但一个是法定义务，一个是基于职责而派生出来的勤勉义务，我们不能因为实践中的某些做法而混淆了二者的区别。

（1）法院是首次通知的法定义务主体

首先，《企业破产法》第十四条第一款明确规定了法院的首次通知义务。该条规定，法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。破产申请受理后，通知债权人申报债权是一项非常紧急的事情。从第十四条第二款的规定也可以看出，通知的主要内容之一就是告知债权人向管理人申报债权。在法院未发送通知亦未发布公告的情况下，各债权人难以知晓管理人的身份地位，由管理人毛遂自荐去通知债权人，总觉得有点无名无分，且容易遭到债权人的误解和质疑。破产案件受理法院作为案件的审理机关，由其首先通知债权人，不仅具有正当性，也更有说服力。但对于通知的方法，根据债权人是已知还是未知而有所区别：对于已知债权人，采取直接通知的形式；对于未知债权人，则采取公告的形式予以通知。

实践中，部分法院并没有完全根据按照破产法的规定操作，而是将通知债权人和发布公告的任务交由管理人去完成。特定情况下（如竞争指定管理人等情形），法院指定管理人与受理破产申请并不同步，有时甚至迟延数月才指定管理人，由此导致管理人的名称或姓名以及一债会的时间地点均无法确定，25日内通知已知债权人和发布公告也就无从谈起了。

其次，最高法院印发的《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》亦以法院为通知义务主体。其中，文书样式34《通知书》就是根据《企业破产法》第十四条的规定制定的，供法院受理破产清算申请后通知已知债权人时使用。至于究竟是由法院还是管理人来具体实施通知行为（如邮寄材料、电话通知等），并不影响法律义务主体的判断，更不能成为责任转移的依据。

第三，由法院通知债权人具有可行性。根据《企业破产法》第十一条第二款的规定，如由债权人申请破产，法院应当在五日内将受理裁定送达给债务人，债务人应当十五日内向法院提交财产状况说明、债权清册、债务清册等资料。如由债务人主动申请破产，则上述材料亦是必备的申请材料。如此，法院可以而且也能够掌握已知债权人的信息资料，由其通知已知债权人不存在操作障碍。

第四，法院的法定义务不能通过约定或指令的方式转移给管理人。有观点认为，尽管《企业破产法》第二十五条第一款没有明确规定通知债权人属于管理人的职责范围，但该条第一款第（九）项设置了兜底条款，即“人民法院认为管理人应当履行的其他职责”。据此，法院可以将通知已知债权人的义务转移给管理人。对此，笔者不太认同。在破产法已明确规定了法院的通知义务的情况下，再以含糊的兜底条款将法院的法定义务转移给管理人，难免有滥用法律之嫌。属于管理人的通知义务的，《企业破产法》第六十三条已明确限定为召开债权人会议前的通知，不能无限制扩大管理人的责任范围。

实践中，由于受“案多人少”等因素的制约，部分法院在受理破产申请后，已无暇自行去通知已知债权人，经常的操作就是（口头或书面）委托管理人代为发布公告和通知已知债权人。部分地方法院在审理破产案件过程中制定的一些规范性文件对此也有所提及，如北京高院《企业破产案件审理规程》第四十二条第一款规定，“人民法院受理破产申请后，应当自受理裁定或者上级人民法院指令受理裁定作出之日起二十五日内，自行或委托管理人向已知债权人发出书面受理通知，法院并应在人民法院报上予以公告”。深圳中院《破产案件债权审核指引》第六条亦规定，“自本院裁定受理破产申请之日起二十五日内，管理人应当协助本院通知已知债权人申报债权，公布包括债权申报内容的破产案件受理公告或者单独的债权申报公告”。但该委托或协助不意味着法院法定义务和责任的转移，更不能成为认定管理人未尽通知义务的依据。

（2）是否全面通知债权人可以作为管理人勤勉尽责的评价标准

首先，必须明确的是，通知已知债权人不属于管理人的法定义务。《企业破产法》第二十五条罗列了管理人的八项具体职责，该等职责并不包括通知已知债权人申报债权。从法律条文的规定看，首次通知债权人申报债权是法院的义务，但这绝不意味着管理人就可以对此漠不关心了，毕竟债权申报的多少也会影响到破产程序的进展。

其次，通知已知债权人申报债权是管理人勤勉尽责的表现和履职的内在要求。从勤勉尽责的角度看，管理人应当本着对全体（已知、未知）债权人负责的态度，忠实履行职务。当管理人进驻企业后，在明知或者应当知道法院未通知已知债权人的情况下，仍消极不作为，既不提醒法院，也不主动通知的，应当属于不勤勉的表现，但不能据此认定管理人违反了法定通知义务。

再次，管理人应当充分挖掘债务清册之外的债权人，并履行通知义务，这既是由管理人本身的性质所决定的，更是管理人勤勉尽责的要求。随着管理人对企业的接管和相关工作的开展，管理人可能会发现一些企业所报送材料（如债务清册）之外的其他债权人，如相关裁判文书涉及的债权人、通过审计新发现的债权人等等。对于该等债权人，也应当属于已知债权人范畴，但此时不宜再交由法院去通知，管理人应当担负起通知的义务，这也是管理人勤勉义务的必然要求。

总之，管理人在履职过程中，为了防范潜在的法律风险，应当以无比勤勉的姿态和审慎的态度，尽量做到“宁滥勿缺”：一是应当具备比一般人更高的注意义务去发现潜在的已知债权人，并通知其前来申报债权；二是与法院做好沟通协调，对于原有的已知债权人，如发现其未申报债权，也应尽可能与之取得联系，核实其有无收到法院的通知；三是对于未知债权人，尽管已有法院的公告，管理人仍可以自己的名义在企业厂区张贴相关债权申报通知，甚至通过网络等媒介发布相关通知。

二、已知债权人的含义和范围

明确了上述两个通知义务主体之后，就需要弄清楚通知的对象——已知债权人的含义和范围。那么，何为已知债权人，如何判断已知债权人呢？对此，《企业破产法》并没有明确。笔者认为，在破产程序的不同阶段，对于不同的通知义务主体，已知债权人的含义和范围可能有所不同。具体而言：

（1）对于法院而言

法院受理破产申请后，应当要求债务人十五日内提供债务清册等资料，并于二十五日内通知已知债权人。此处的已知债权人应当指法院根据债务人提供的债务清册、审计报告等资料，能够从形式上直接判断出来的债权人。至于债务人提供的债务清册是否准确、是否有遗漏，在所不问，法院对债权的真实性及金额多少并不负实质审查义务。只要法院依法通知了上述已知债权人，就已经履行了《企业破产法》第十四条规定的通知义务。如北京高院《企业破产案件审理规程》第四十二条第三款规定，“已知债权人的范围可以根据债务人提交的债务清册，或者清算责任人提交的财务报告或清算报告确定”。深圳中院《破产案件债权审核认定指引》第八条规定，“本指引所称已知债权人是指根据债务人提供的资料，以及通过本案卷宗或者其他途径获得的信息，初步判断对债务人享有债权并且能够查明联系方式的债权人”。江苏高院《破产案件审理指南（修订版）》第六条规定，“已知债权人的范围可以根据债务清册、财务报告、清算报告、生效裁判文书等确定”。法院是否尽了通知义务，只需以债务人报送的材料为准，不宜要求过严。因为法院在通知已知债权人的同时，还另行发布公告，管理人接管后也会对债权人的范围进行梳理，债权人后续仍有多种救济措施。

（2）对于管理人而言

由于债务人提交的材料可能不完整，导致初期确定的已知债权人范围与实际情况有所偏差，或有遗漏。管理人接管企业后，不能仅凭债务人原有的债务清册等资料判断已知债权人的范围，而是应当本着勤勉的态度，尽量使用各种方法，如查阅债务人的文件资料、网络查询、对债务人进行审计等，及时将那些潜在债权人发掘出来。此时的已知债权人范围比法院负责通知的已知债权人的范围更为宽泛，对于这些新发现的债权人，管理人应当及时通知。

值得注意的是，《企业破产法》第六十三条规定了债权人会议召开前管理人的通知义务，但笔者认为，根据不同时期的会议，此处的已知债权人范围可能有所不同。如果是一债会，应当指依法申报债权的债权人；如果是二债会或三债会，很可能那些债权未被确认的债权人就不再属于通知之列了。

三、未通知的后果

有义务就要有责任。破产程序中，法院和管理人都可能成为通知义务的主体，对于属于各自应当履行的职责，如未尽通知义务，以致债权人因不知情而错过债权申报期限并遭受经济损失的，理应承担相应责任。

对于管理人的责任而言，民事案件案由中规定有“管理人责任纠纷”案由，《企业破产法》第一百三十条亦有明确规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”在判断管理人是否勤勉时，要注意区分该债权人属于原有的已知债权人还是后续新发现的已知债权人，管理人是否具有法定的通知义务，债权人是否知晓或者应当知晓企业破产情况，其未申报债权是否具有过错，其未申报债权所受损失与未通知之间是否具有因果关系等等。因此，笔者认为，对管理人是否勤勉的标准不宜过严，更不能仅仅因为管理人或法院未通知而轻易判定管理人承担赔偿责任，否则，勤勉义务将容易泛化成一个“口袋罪”，造成管理人履职风险的不可控，最终不利于整个管理人队伍的培育和发展。

对于法院的责任而言，尽管《企业破产法》第十四条规定了法院的通知和公告义务，但并无法院违反法定义务而承担责任的相关规定，也没有相应的案由，从而给权利人的救济带来障碍。通常情况下，由于管理人会兜底履行通知义务，但理论上不排除法院和管理人都未通知的情形发生。那么，在法院应当承担责任的情况下，其属于侵权赔偿，亦或是国家赔偿，尚不明确；在法院和管理人都应当承担责任的情况下，其属于共同侵权？破产案件受理法院是否需要回避？等等问题，尚需要进一步研究。

另外，还需要注意未通知与承担赔偿责任的关系问题。是否只要法院或管理人未书面通知债权人，就应当承担赔偿责任呢？也未必。“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，债权人自身对于债务人的资产情况负有更高的注意义务，如果债权人在长达一年半载的时间内都没有主动了解债务人的情况（一般情况下，只要债权人一年半载联系一次债务人，基本上是不会错过债权申报的），也不积极行使其对债务人的债权，则即使法院和管理人未向其发送书面通知，也不见得就一定要承担赔偿责任。在判定债权人所受损失与未通知之间的因果关系上，不能对管理人或法院的要求过于严苛，只要有优势证据能够证明债权人属于故意不申报债权的（如能够证明该债权人可能已经知晓企业破产情况的，或者该债权人本身是债务人的股东的，其关系密切的亲友已知晓并前来申报债权等等），对于债权人所受损失就可以认定为属于其自身原因导致，至少其自身也应承担大部分责任。在通知义务上，一方面要分清法院和管理人各自的职责；另一方面，更应当强化债权人自身的注意义务。

四、结语

目前的《企业破产法》许多内容不尽完善，加之近十年来破产实践的探索和发展，使得一些问题陆续暴露出来，亟需对法院和管理人各自的角色定位、职责分工，以及债权人在破产程序中的义务等予以完善。